中外电力改革理论和实践的比较分析（上）

1  电力改革需要深入思考的问题

　　中国电力改革从2002年开始采取了电力市场竞争的新模式，该模式强调通过建立电力批发和零售市场，打破行业和地区垄断，引进竞争的手段来达到提高经济效率，降低成本和电价，促进投资和发展，以及改善环境等多重目的。这个改革取向在国内取得了基本共识。主要学术观点认为电力市场竞争代表了世界电力工业的新潮流，中国可以借鉴这种模式改革电力工业体制(刘世锦和冯飞2003)；与此同时，大部分人也看到这种改革在中国十分困难，尤其是存在政府错位问题，所以，“我国不能照搬照抄国外经验，中国的电力改革必须立足本国的电力背景，审时度势，稳步推进电力市场优化改革”(中国电力报2004年12月14日《电力市场化改革难题有待破解》)。

　　上述观点准确地反映了国内外电力改革的实际情况，但同时也突显出国内目前的研究对改革的一些基本问题还缺少深层的思考。西方发达国家电力工业模式最近出了什么问题，为什么选择市场竞争改革?他们的改革模式为什么成为电力改革的新潮流?中国电力工业的问题和改革的条件与西方国家是否一样?政府既然错位，换位为什么如此之难?正确位置在哪儿?最重要的是，国外的经验对中国改革有何启示?市场竞争模式是否能有效地达到改革的目的?引进西方模式具体应该因何地、制何宜?明确认识这些问题对于制定适用的改革政策、避免盲从至关重要。

2  中外电力工业模式改革的背景和目的

　　探讨引进电力市场竞争模式，首先要对电力市场竞争从上个世纪90年代以来成为世界改革潮流问一个为什么。

　　(1)西方两种传统电力工业模式

　　西方电力工业始于19世纪80年代，到20世纪初迅速形成了私有电力公司政府监管模式(私有政监)。第二次世界大战之后，西欧英、法等国家更进一步将私有公司收归国有，形成了国有化和政府直接经营的电力模式(国有国营)。这两种由政府控制的传统电力模式一直沿用到90年代初。

　　在电力行业中造成市场失灵主要有两个因素。一是电力工业的自然垄断性质。第二个因素是电的公共商品性质，电的消费除—了具有一般商品的属性之外，还具有社会公共福利的外部效应。受利润最大化驱使的私人电力公司供应电力往往达不到优化社会福利所需的水平。“私有政监”和“国有国营”是西方国家传统上克服上述市场失灵的两种做法。

　　私人电力对市场的垄断由政府通过监管来控制。政府在最初设计电监会时，把自己看作是处于私人电力公司和消费者之间的利益平衡者。而确定合理电费的主要工作是在缺少电力公司内部信息的情况下审核电力公司的成本，根据成本加合理利润的原则制定监管电价(Smithsonianlnstitution2002)。需要指出的是，由于电力从市场竞争、兼并到垄断，是从城市到州到跨州逐步发展起来的，政府监管也是先有各州政府的电监会继而建立联邦一级的电力监管委员会。

　　采用“国有国营”模式的主要有英、法等西欧国家。大部分发展中国家在二次大战后也采取了这种电力模式。这一模式直接以国家垄断代替私人电力垄断。国有电力公司与私人公司的最大不同在于它旨在为经济发展和国民提供电力服务，而不以利润最大化为经营目的。这突出表现在政府对国有电力公司没有利润最大化的指标要求。国有电力公司制定电价的原则是收回成本，偿还债务，并提供进一步满足市场发展的资金。由于电力公司的国有性质和为消费者的经营目的，该模式中不存在美国式的电监会。政府一般通过某一行政部门或专门监理委员会来指导和监督电力公司的经营。

　　传统电力模式在战后几十年中对西方电力工业发展有着十分积极的影响，不仅有效地控制了私人垄断对消费者造成的利益损失，而且对电力工业的长期发展起到了积极作用。在实行“私有政监”模式的国家，稳定的监管政策保障了投资回收和合理的利润率，极大地降低了私人电力投资的风险，促进了电力工业的长期投资和电力技术的进步。实行电力“国有国营”的国家，政府对国有电力公司的投资、风险保障和长期发展政策充分保证了电力工业的发展和经济社会对电力的需求。

　　虽然两种传统电力模式有力地促进了电力的发展，但是它们同时存在经济效率上的不足。对私营电力实行监管的国家，由于政府监管是为了保护消费者利益，电力公司所取得的经济效益提高和成本的降低，通常被电监会通过降低电价的方式转给了消费者，由此使得电力公司没有任何动力去提高经营效率。同时，由于保障投资回报和合理利润，监管无形中促使电力公司在投资上采用大手笔，造成过度投资。与此类似，在实行国有电力的国家，由于政府对国有电力公司的要求主要在于满足供电而非利润指标，国有电力公司通常出现经理人员缺乏正确的激励机制，公司冗员，投资浪费等问题。

　　(2)西方电力市场改革的目的

　　近年来电力市场改革的普遍原因正是传统电力工业模式效率没有达到最高的缺陷。无论是政府监管还是国有制，都缺乏市场竞争所具有的激励机制，使得电力企业投资浪费和冗员，从而导致电力高成本和高价格。在西欧和北美，电力行业的高成本在很长一段时间内被技术进步所抵消。然而，进入70年代以后，战后一轮技术进步逐步停顿下来，它所带来的经济效益也被电力企业利用殆尽。政府监管和国有国营造成的电力工业低效率和高电价随之凸现出来，成为各国消费者要求电力改革的基本动因(Smithsonisn Institution 2002)。

　　除却一般原因，不同国家进行电力改革也有各自不同的具体原因。例如：电力改革的先驱者英国，国有电力不仅自身效率低下，而且受到国有煤炭部门低效率和高煤价连带影响。降低燃料价格提高电力效率的努力受到煤炭部门强大工会的政治阻挠。将国有电力公司私有化，从而使煤炭行业无法利用政府保持其对电力垄断供煤的地位便成了改革的动因。又如：在美国，由于监管机制的缺陷，电力部门存在着过度投资和低效率。70年代的石油危机和环境保护政策导致了大量核能投资和可再生能源开发，进一步增加了电力投资成本，加剧了电价的上升和消费者的不满。受影响大的州，如加利福尼亚、宾西法尼亚、纽约和新英格兰等地区电价明显高于美国平均电价水平。这些地区是要求改革的呼声最高，同时也是率先实行电力改革的立法、真正实行了改革的少数几个州，许多电价低于全国平均价的州，消费者没有改革的动力，政府也没有进行电力改革。

　　不应忽略的是，西方对国有电力实行私有化，利用市场竞争减少政府监管还有更深的理论原因。西方经济学从重商主义开始就存在着关于市场与政府关系的基本争议。主张市场机制的经济(economic liberalism)和强调政府作用的国家干预(state interventionism)代表着两种对立的经济哲学(economic liberalism)。电力行业由强调政府控制到强调市场竞争的转变反映了西方经济学理论的发展。

　　从60～70年代开始，在宏观经济理论上，新古典经济学派开始质疑凯因斯的政府积极干预经济的理论和实际作用，主张减少政府干预，让市场自由发挥作用。新的研究发现，电力和其他网络工业的自然垄断属性仅局限于输配(网络)部分，发电和零售环节具有竞争性。在这些环节引入竞争可以提高电力系统的经济效率(Joskowl998Ncwbervl998)。依据新的理论，电力改革主要包括五方面内容，以保证市场自由竞争。①国有电力私有化(或公司制改组)，②分拆电力发、输、配、零售纵向结合，③市场准入，分拆发电市场横向垄断，④建立批发和零售市场竞争和市场定价，⑤对具有垄断性质的输配电网进行独立监管，实行以经营表现为基础的监管(performance based regulation)。

　　简言之，西方工业国家电力改革实际上是在新的经济理论指导下，在比较完善的政府干预模式长期推动电力工业高度发展的基础上，试图通过市场竞争再额外挤出一些经济效率和服务质量的努力(Williams and Dubash2004)。

　　(3)中国传统电力工业模式和电力市场改革

　　与西方国家相比，中国电力在传统模式上、市场竞争改革的动因和目的上都有显著的不同。从传统模式上看，中国的电力工业从1953年开始采取中央计划经济模式。这种模式在形式上与西欧电力模式有相似之处。但是，传统的计划电力模式与西方传统的电力模式之间存在着实质上的不同。

　　首先，中国政府拥有和经营电力资产的原因和目的与西方模式不同。中国实行国家电力的初始原因是基于计划经济理论，目的是要消灭私有制的剥削，消除市场经济周期性危机，实行苏联式的快速工业化。这不同于西方国家政府克服私营电力垄断损害消费者利益，维护市场秩序的目的。

　　其次，中西方政府经营电力工业的方式完全不同。中国公有制和国民经济计划制度决定了中央政府是资源的掌控者和经济决策者，政府根据其所认定的经济发展需要，按照有计划按比例发展和综合平衡的原则，规划电力发展，资金及其他生产要素调拨，生产，电量分配并制定电价。而西方国家中，无论是私营政监模式还是国有化模式，电力发展和生产都依照市场需求和价格等经济因素来决策，电力投资方和消费者的利益以及政府的于预权限都受维护电力市场公平的法律制度约束。

　　对于以上区别国内学者基本可以认同，有争议的问题是计划电力模式通过2002年以前20多年的改革发生了什么变化。对于如何评价这些改革，国内看法不一，但是，一个主要结论是这些改革没有从根本上打破传统的计划经济电力工业模式，尤其是政府仍然是主要经济决策者并控制着绝大部分资源。

　　由此可见，中国的传统电力工业结构更接近于苏联、东欧的电力模式，这一模式需要改革的根本问题是政府主导的计划和综合平衡难以反映社会电力需求的发展变化并有效地发展电力工业，增加供给和提高质量，这与西方完善的电力模式存在一些有待提高的效率问题是不同的。

　　由于传统模式问题不同，中国电力改革采取市场竞争模式所要达到的目的也与西方不尽相同。按照2002年[5]号文件，中国电力体制改革的目的包括提高效率，降低成本和电价，促进电力发展。比之西方成熟电力工业提高效率的目的，中国电力改革的目的具有多重性。发展中国家仿效西方国家的电力改革所要解决的问题是电力工业发展资金不足、系统技术落后(resource gap)、供电质量低、经营效率低下(World Bankl993 Victor and Heller2004)。

3  电力市场改革困难的原因

　　政府直接干预经济——替代企业决策发展策划和经营，替代市场分配资源，替代法制管理经济一一是电力改革的首要困难(冯飞2003)。由此产生的一个值得思考的问题是既然明确政府位置错了，为什么难改?政府新位置在哪儿?国内大多数的讨论清楚地看到了前者，而明确回答上述问题的却寥寥无几。我认为，对这个问题难以回答的原因在于，中国电力改革不像西方改革那样有明确的理论上的指导。尤其是，对传统上支持政府干预的一些经济理论缺少认真的探讨。

　　第一、政府直接干预经济的理论基础首先是计划经济。1978年改革以来计划和市场是什么关系一直是理论争论的最核心的问题。争论主要集中在计划和市场孰主孰辅、孰多孰少。因此，不妨把它们一起归纳为“第三模式”理论，即除了单纯的市场经济和计划经济之外，还存在不同形式和程度的市场经济和计划经济的组合模式。

　　按照经济学的解释，市场经济和计划经济是两种完全不同甚至是相低触的经济制度。市场经济主要以企业和个人的自主经济行为为中心，通过价格自由浮动来达到供求均衡。政府作为经济参与者与企业和个人同等地遵从市场价格指挥，为经济提供服务并通过税收获取收入。而计划经济产生的目的就是要消除市场的“盲目性”和企业及个人的“擅作主张”。根据理论，“计划经济是在对国民经济进行调查研究，科学计划的基础上，综合平衡，按比例地(由政府)制定经济发展计划。并且确定一整套行之有效的措施，保证计划正确地贯彻执行。与此同时，还必须提高计划的权威性和加强执行计划的纪律性。要牢固树立起计划经济和全国一盘棋的思想，防止和纠正本位主义、分散主义和自由化倾向。生产建设、人民生活的改善都必须按计划办事。禁止任何组织和个人利用任何手段扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划”(马洪1982，第19～20页)。尽管这种说法现在看有些过时，但是第三模式理论并没有阐明在资源分配上形同水火的计划和市场如何结合和协调运作。两者不一致的时候，是听从自由化的市场还是服从有组织纪律的计划，抑或是市场和计划平分势力范围?是政府指令企业和个人还是政府遵从或引导企业和个人的决策?

　　第三模式虽然理论不清楚，但在电力改革中得到两种观点的支持。一种观点认为，电力行业需要计划，因为没有计划，电力市场会乱。目前电力部门盲目投资的混乱状况就是证明。实际上，这种观点是值得商榷的。一抓就死、一放就乱是计划经济的痼疾，是中央和地方政府利益矛盾的结果(吴敬琏1998，第二章)。电力部门乱投资绝大部分是计划经济和各级政府行为的结果，不是市场造成的，它在1958—1960年都曾发生过(朱成章2003)。它产生的原因首先是计划无法准确预测供需发展；其次是各级政府为本地经济发展负责的传统计划经济管理体制；再次是政府决策不受市场和法规约束。第二种观点认为，制定经济计划是大部分国家的普遍现象，就连西方市场经济发达国家也制定经济计划。这种佐证在一定程度上反映出概念上的模糊。我们所熟悉的国民经济计划是资源分配计划，每五年制定的计划定发展方向，定指标，带资金、原材料和人力资源，定时间，定执行任务的企业。政府利用其权威和纪律保证计划的完成。而西方市场经济中的政府经济计划是政策计划。它不带具体指标，不具有指令金融和其他要素市场的权威，不能强令个人和企业执行计划。它更多地是起传递信息作用。政府为实现政策计划可以在纳税人同意和监督下动用财政支持政策或使用税收等政策诱导私人决策。也就是说，政府作为政策可以订计划，但计划该不该执行则由纳税人和投资人投票说了算。两种计划具有本质上的不同。如果赞成市场和资源分配计划并存，在理论上是否应该如何说明二者运作关系呢?

　　第二、政府干预经济资源配置直接与国家工业化政策(industrial policy)有关。国家工业化政策早已有之。在西方经济自由主义和政府经济干预的哲学争论中，就有人主张政府可以利用其政治力量，集中资源以比市场更快的速度发展工业增强国力。第二次世界大战以后，受1929年资本主义危机和苏联三十年代国家工业化发展的影响，许多发展中国家，甚至发达国家如日本，也接受了主张工业化政策的经济发展理论(Krueger1993)。政府纷纷选择关键部门甚至带头企业，集中财力优先发展，争取赶超西方先进国家。到1980年，面对日本工业的强力竞争，美国也出现了市场调配资源不利，国家应实行工业化政策的主张。

　　中国从1950年开始就接受了国家工业化政策理论，由国家大力发展重工业包括电力工业。在目前电力市场改革中，流行的观点认为，近年来电力的高速发展，归功于政府的力量和各种扶持政策，包括征收电力建设基金、三峡基金，提供大量低息贷款，保持廉价煤炭和其他燃料等等。电力工业面临着长期发展的压力，光靠市场不行，需要政府大力发展电力。

　　关于工业化政策的详细讨论不属本文的范围。但我认为有几点是值得电力改革研究考虑的。首先，从理论上讲，工业化政策对不对虽然没有定论，但西方经济学主流基本是持否定态度的。原因在于没有人能够证明政府对什么样的工业结构好，该扶持什么工业比市场更有先见之明(详见McKenzic2004及所载文献)。当然，西方经济学观点的前提是存在健全的市场。如果不存在这样的市场，尤其是要素市场不能正确评价不同投资的机会成本时，则政府促进资源配置的机会是存在的。在这种情况下，即便政府认为有必要采取电力工业化政策，也有一个速度和经济效率的问题。因为具有强制力量(coercion)，政府集中人力、物力、财力发展电力工业取得高速度不是难事。如果为了发展速度，电力部门没有必要进行市场竞争改革。如果从效率上看，政府扶持下的电力工业发展是以很高的经济和社会成本为代价的。国内已有不少文章批评电力部门投资效率低下，成本攀升，国有资产回报率大大低于机会成本。此外，煤炭等工业、电力终端用户、自然环境都为电力工业发展承担了极大的成本。其次，从实际结果来看，工业化政策是否有效也没有一致的证据(Changl999)。苏联、东欧的工业化是不少国家的榜样。不少研究把战后日本、韩国和亚洲其他国家钢铁、汽车、半导体等行业的发展看作是工业政策成功的例证。然而，苏联、东欧经济崩溃后显示出的落后工业结构，十几年来日本经济的萎靡，1997年的亚洲金融风暴也使越来越多的人怀疑工业化政策的长期效果(OECDl999)。再次，中国的工业化政策在做法上不同于日本、南韩等这些国家和地区主要是政府通过融资、税收和其他政策鼓励私人财团选择和发展工业，中国则主要是政府通过中央计划选秀，并通过国营企业直接投资和发展。政府是否能够做到比上述国家的私人企业家更善于扑捉商机和经营管理呢?

　　第三、政府直接干预经济基于不同于市场经济的哲学思想。如前所述，按照市场经济哲学，消费者个人和私人企业是经济活动的主体。他们按照各自不同的利益决定自己的消费、储蓄、投资和生产。他们追逐各自利益的行为被看不见的手所牵引，最终达到促进全社会利益的效果(斯密1776)。政府的作用在于为私人经济活动提供良好的宏观经济环境、法律制度和秩序、信息等方面的服务，并在市场失灵的情况下尽力恢复市场机制。与之相比，中国的传统认识是政府了解和代表最广大人民的长远利益，政府可以组织经济活动来达到极大地满足人民生活的需要的最终目的。这种做法既满足各方面利益，又能比个人和企业决策更有序和稳妥地达到相同的目的。这是政府拥有电力企业、投资电力、审批项目、决定电价的思想基础。1978年以来，虽然改革，包括电力行业改革，在政策上和形式上确定了市场经济方向，但对市场经济哲学却讨论不充分，认识不足。政府是否知道各个消费者和企业的不同偏好并代表他们各自的利益?政府将国有电力企业的经营目的确定为国有资产的保值增值。这是不是说国有企业应追求利润最大化，因为这是增值的最佳途径?果真如此，政府如何同时保护国有电力企业和消费者利益?混乱是否市场机制和看不见的手的内在必然?政府是否能比个人行为和市场决策更多、快、好、省、稳地达到国民福利最大化?为什么?

　　对以上几方面理论问题缺乏充分讨论和认识无疑使电力改革缺少理论基础和指导。而缺乏理论指导，长期“摸着石头过河”的做法难免会有局限性，致使政府换位、建立电力市场竞争困难重重，举步维艰。

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