政策性金融与西部大开发

　　三、发展政策性金融以支持经济发展：以日本开发北海道地区为例

　　二战后，为了迅速恢复经济，日本政府注重学习和借鉴美国田纳西流域综合开发模式，对国土资源进行综合开发。日本的北海道地区，地域广阔，资源丰富，可开垦耕地占全国的47%、煤炭开采占全国的48%，是一个极有魅力的开发地带。在借鉴国外经验并结合自身长期发展现状的基础上，日本建立了政府主导的北海道综合开发体系，其主要内容包括：(1)建立了独具特色的北海道综合开发行政体系；(2)制定并执行了高度权威性的北海道综合开发规划；(3)建立了独立的财政预算；(4)建立了扶持开发的金融体制。

　　特别是，在北海道的开发过程中，日本政府建立了独具特色的金融体制。一方面，以“北海道东北开发公库”为中心，实施形式多样的金融借贷措施。为了解决吸引民间投资参与北海道开发和弥补北海道开发中资金供给不足的问题，1957年日本政府在札幌专门设立了“北海道东北开发公库”，赋予其出资和融资的功能。北海道东北开发公库除了提供项目贷款外，还从事企业融资债务担保(债务担保以资本金在1000万日元以上的公司为对象，担保额为债务余额的80%)。1999年，北海道东北开发公库与日本开发银行合并为日本政策投资银行，继续承担为基础设施提供建设资金和融资的任务。另一方面，为北海道政府发行地方债提供资金来源。20世纪90年代末以来，由于日本经济持续萧条，日本政策性银行区域开发业务萎缩，为了解决财政收支矛盾日益突出的问题，日本政府通过建立地方债发行许可制度，使财政投融资的长期资金成为政府特定事业的资金来源，这既解决了财政巨额支出缺口的难题，也为这些长期资金实现保值增值创造厂条件。

　　客观地说，日本北海道开发取得预期的成功，这与以支持基础设施、基础产业和扶植落后地区经济发展为目标的政策金融体系是分不开的。

　　第一，日本北海道地区开发的经验之一是对政策性金融超前进行区域或专门的金融立法，并且对区域金融政策的形成和运作给予充分的指导和规范。1950年，日本专门制定了《北海道开发法》和《北海道开发金融公库法》，随后才成立北海道东北开发金融公库，较好地满足了北海道和东北地区开发对中长期资本的需求。1972年，政府又颁布了《冲绳振兴开发金融公库法》。服务于落后地区和产业开发的日本开发银行，也是依据《日本开发银行法》成立并开展投融资业务的。

　　第二，按照区域金融构造原则，实施有区别的区域金融政策，把解决或缩小地区差距作为明确的区域金融政策目标。在相当多的国家，区域金融构造原则对其金融体制、金融机构设置、金融监督和管理、金融政策等都有较大的渗透和影响。配合国家区域发展战略，各国区域金融政策也都针对欠发达地区的实际采取特殊的金融政策工具，把缩小地区差距、实现区域经济金融同步发展作为区域金融政策的首选目标或主要目标。二战、后的日本运用有差别的利率、信用分配货币政策工具以及政策性金融来开发经济落后地区，取得了明显的成效。

　　第三，日本实施的财政投融资方式成为政策性金融机构充分发挥作用的关键环节。在长期的经济发展实践中，日本连续实施了“财政投融资”计划。这一计划在促进地区经济发展方面的具体形式是建立地区开发金融制度，其直接目的是为振兴特定地区的产业，投资、贷款的发放对象只限于特定地区的法人实体。日本地区开发金融的实施主体主要有北海道与东北地区开发公库和针对九州、四国、北陆等不发达地区的日本开发银行“地方开发局”。日本对政策性金融机构进行的特殊财政投融资的支持可以为我国拓展财政资金的来源渠道及提高财政资金的使用效率，提供有益的借鉴。

　　四、现阶段西部政策性金融的发展模式：比较与选择

　　笔者认为，在现阶段，构建西部政策性金融制度大致有四种模式可供选择。

　　第一种模式，组建一个全新的、独立的西部开发银行(依照国家开发银行模式)，并进行相应的内部机制改革和制度设计。

　　第二种模式，重组现有的国家开发银行在西部各省的分支机构，对其业务进行整合，并且在国家开发银行内部成立相对独立的监督管理西部开发信贷资金筹集和运用的西部开发专门委员会。大致思路是在重组现有国家开发银行西部分支机构的基础上成立跨区域的西部分行，该分行在开发银行专门委员会的直接领导下实行授权管理。这里的核心问题是，国家开发银行应将西部资金的审贷权和贷款规模指标下放给西部分行。

　　第三种模式，建立股份制的西部政策性金融机构，主要构想是中央政府、地方政府、社会资本共同出资，建立中央和(或)地方控股、社会资本参股的产权模式。

　　第四种模式，国家开发银行筹措部分资金设立专门账户，同时在国家开发银行内部成立对专门账户进行管理的职能机构，明确将一定比例的资金专项用于支持西部开发，在此基础上对其西部开发业务进行必要的规制。

　　比较而言，第一种模式是对西部政策性金融最彻底的改革。新制度经济学认为，对于一个有着长期集权且市场不发达的国家，供给主导型的制度变迁将起着主导作用。因此，成立全新的西部政策性银行作为国家(政府)推进的一项强制制度变迁，对现有的各既得利益集团的权力结构和收入分配结构触动不大，因此遭遇的改革阻力将较小。从目前我国金融体制改革的全局或者金融制度变迁的难易程度看，第二种模式是对局部金融机构的调整、重组，在组织机构建设上能实现集中较大规模金融资源对西部地区经济建设提供融资支持，达到区域经济发展和金融深化同步进行的目的，因此可操作性较强。第三种模式的特色是引进了非政府群体对政策性银行的有效股权约束，从而有利于建立起规范的与现代公司制银行无异的治理结构，国家(政府)只是在政策性经营目标和股本投入上对其施加影响，可以保证政策性银行同时对符合西部产业结构调整要求的发展建设项目进行融资与追求适当盈利要求目标的有机结合。第四种模式理论上也能保证西部开发的政策性金融资金需求，但是在现有的政策性银行管理体制下，国家开发银行内部设立的职能部门的独立性难以保障，缺乏对专门账户的独立监管机构，因此对这种模式的实际效果不能估计过高。

　　无论选择哪一种模式，对现阶段西部政策性金融的发展都具有积极的作用。其一，可以改变目前西部的政策性银行机构设置分散、资金规模小的状况，通过对西部政策性金融机构组织体系的重组或新组建西部政策性银行，可以集中较大规模资金、切实解决困扰西部大开发资金瓶颈的矛盾；其二，在目前金融体制改革没有取得全局性和突破性进展的条件下，可以不打破或不影响现有金融改革的整体布局，为政策性银行的体制改革积累经验；其三，这也符合世界各国政策性金融机构设置和发展的趋势，日本和德国在经济复兴时期，地方政策性金融机构为地方经济发展和产业结构调整作出了突出的贡献，我国是区域经济发展极不平衡，人均收入差距较大，人民生活水平还较低的发展中国家，地方政策性金融机构应该发挥更大的作用。

　　五、“十一五”期间西部开发中政策性银行资金的供给和需求

　　在此背景下，假设西部金融机构贷款与经济总量的比例在未来保持不变，如果不考虑资本市场融资因素，那么可以根据模型预测西部十省“十一五”期间的年均资金总需求和政策性金融资金缺口，从而可以为制定西部开发中政策性金融的制度框架提供依据。

　　测算西部政策性金融资金的供给和需求，遵循以下分析步骤或顺序：(1)根据历史数据估计西部各省的平均贷款余额占GDP比率；(2)根据未来西部各省GDP增速加快1%的速度，估计“十一五”期间西部各省每年贷款资金总需求；(3)估计“十一五”期间商业银行年均贷款供给和现有政策性银行(三家政策性银行)年均贷款供给；(4)估算西部政策性银行每年平均资金总缺口。

　　根据以上步骤，运用国家统计局和中国人民银行提供的相关数据进行趋势分析，“十一五”期间初始期西部政策性金融资金缺口每年至少在1700亿元左右(详见表3、表4)。

表3  西部各省国内生产总值与各项贷款余额(2003年)单位：亿元

　　资料来源：根据各年度《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》相关数据计算得出。

表4  “十一五”期间西部各省年均政策性贷款需求　　单位：亿元

　　资料来源：根据《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》、《国家开发银行年报》和《农业开发银行年报》相关数据计算得出。

　　六、西部政策性金融的具体改革方案设计

　　从以上的分析可以看出，西部仅占有我国金融资源的极少部分，这与西部未来巨大的经济增长潜力和极为美好的发展前景是不相称的。西部政策性银行信贷资金的配置也是如此。有鉴于此，在发展西部资本市场、加大商业银行改革的基础上，必须重新构建西部政策性金融制度，加快政策性银行改革，为西部经济发展提供坚实的金融基础保障。

　　1.政策性银行资金的使用方向和重点。可以认为，西部政策性金融的贷款投向仍以符合国家产业政策和宏观调控目标的基础设施、基础产业和支柱产业为主，贷款对象实行完全的国民待遇原则。(1)投资的产业重点应是基础设施、基础产业和支柱产业，即：铁路、公路、电力、水利、邮电通讯、石油化工、城市基础设施等；投资方向应根据未来每年发布的《西部地区政策性贷款投向指导原则》确定，每年年初制定，向社会公布，可以作适当调整。随着未来西部经济快速增长和公众对高质量生活水平的追求，政策性银行的贷款投向应该适度增加资源性城市转型和经济结构调整、鼓励民营企业进入“两基一支”领域的投资、环保投资及提高人们生活质量等领域的投资，以适应经济社会发展的趋势。 (2)发放贷款的对象应该包括在国家产业政策的支持范围内从事西部建设和投资的国有企业以及作为政策扶植对象的民营企业，对国内企业实行完全的国民待遇原则。在西部地区的许多投资领域，例如基础设施等城市公共资本投资，以政府为主的控制投资活动的计划型投融资体制尚未根本转变。随着我国投融资体制改革进程的加快，市场将会在资源配置中发挥基础性作用，政府在西部开发中将以引导社会投资为主要任务。因此，政策性银行作为西部开发中金融支持体系的重要组成部分，也要配合国家宏观调控和政策调整，在投资对象的选择上完全摒弃所有制的限制，为营造未来西部市场化的投资体制创造良好的金融环境。

　　2.政策性银行的资金来源。国外政策性银行拥有多元化的资金渠道，发行长期债券、向政府借款、向金融机构借款、向客户借款约占资金来源总量的80%以上。我国现有的政策性银行存在着资金来源单一，债券期限过短，政府投资所占比例低等问题，因此未来西部政策性金融的资金来源应在规范运营机制的基础上增加多元化的资金来源，适当增加国家初始资本投入，减少向中央银行借款，切断高能货币投放导向政策性贷款的渠道。初步设想，政策性银行的资金来源结构大致是：中央财政拨付500亿元左右作为资本金(通过预算直接拨付)；财政通过长期建设债券和邮政储蓄筹措的资金供给政策性银行营运资金的75%；政策性银行在国内发行长期债券(期限在20年以上)筹措剩余部分 15%的资金。未来可以逐步增加由国家担保的在国外发行债券筹措资金的规模。目前，国外政策性银行的资本充足率一般都在10%左右，2003年国家开发银行的资本充足率为10.26%，已经完全符合《巴塞尔协议》的规定和要求。西部政策性金融机构也应完全符合国际银行业监管的要求，建立完善的资本金补充制度。随着业务的开展和贷款规模的增加，资本金必然要随之增加，因此要切实保证资本金及时足额的补充。资本金的补充应通过中央财政直接拨付或者发行国债筹措资金解决。

　　3.政策性金融的资金使用方式。企业提出申请，政策性金融机构进行独立审查，贷款资金的发放可以由国有商业银行转贷，但必须确保贷款资金发放的政策性、安全性和收益性。与商业银行相比，除了贷款选择的对象符合国家产业政策或者宏观调控政策的支持要求以外，对贷款监管的全过程和商业银行无异，都必须建立在规范的基础上，贷款的调查、发放、监督、收回等活动必须基于资产负债管理的框架下进行。建立资产负债风险管理体系，对每项资产的风险进行识别、跟踪和及时处理，建立风险责任机制，明确银行内每一个部门所承担的风险。政策性贷款发放面临信用风险、市场风险和流动性风险，所以政策性银行要完善内部管理和控制制度，将风险完全置于可观测和控制范围内。根据国外经验，应建立完善的业务评价体系，包括内部评价体系和外部评价体系，内部评价体系要确保对经营状况的审查和认定的客观性，因此建立独立的由内部部门和外部学者组成的评价机构对保证评价体系的有效运转至关重要。

　　4.政策性金融的监管方式。从政策性银行的监管体制分析，考虑到西部政策性金融机构是承担政策性金融支持义务的特殊金融机构，而不是受市场引导的商业银行，因此政策性银行的监管应改变由银监会一家担任的状况。可以考虑，日常监管职能由财政部担当，同时由国务院成立有财政部、国家发改委、中国人民银行、银监会、审计署等有关部委负责人参加的联席会议，决定政策性银行的中期发展规划(与我国国民经济中长期发展计划期限统一，以五年为宜)和西部政策性金融机构的政策指引框架。西部政策性金融机构根据中期发展规划、政策指引框架决定年度贷款的规模和具体的产业支持范围。政策性银行的贷款规模向中国人民银行报案，由后者审批。从内部治理结构的组织框架看，政策性银行的贷款审核实行严格监管，审贷分离。借鉴日、韩等国政策性银行的监管经验，建议政策性银行的管理委员会或董事会应引入一定数量的外部董事(由产业界人士和学術界人士等组成)。政策性银行的内部还要建立完全独立于业务部门并且有外部人士参与的审计委员会，将其运营状况和审计结果定期公布，接受广大公众和社会舆论的监督。

　　5.相关的法律地位和体制保障。借鉴日本发展银行(DBJ)和韩国发展银行(KDB)的经验，有必要给予西部政策性金融机构相应的法律地位，可以在条件成熟时制定《西部开发银行法》等法律法规，明确职责、权利、经营范围、风险防范、管理体制等内容。同时，根据我国实际情况，还要尽快制定《西部地区政策性贷款投向指导原则》，每年根据这一《原则》于年初公布贷款投向的指导目录，根据产业政策方向进行调整。为了使政策性银行应该补偿的利益得到及时补偿，必须确立“谁出政策谁负责”的原则，建立利益补偿责任制，以便对因政策性贷款优惠利率造成的利差损失进行及时足额补偿。

　　七、相关配套改革和政策保障措施

　　1.正确合理定位西部政策性金融机构和商业银行的职能，界定其业务范围，使二者业务互相补充、互相协调，共同构筑西部金融支持体系的基本框架。西部政策性金融的主要目的是服务业于西部大开发中政府宏观调控政策和产业结构调整政策的需要，贷款对象重点支持的是基础产业、基础设施、支柱产业等产业和项目的资金需要，对不能得到商业性金融支持的但又符合国家产业政策方向的大规模、期限长、稳定性资金需求给予资金支持。商业银行与政策性银行的职能和业务范围是截然不同的，它是在市场经济条件下按照商业性金融的运作规则，对同时符合安全性、流动性和效益性的项目给予信贷支持，它完全是信贷提供者和信贷需求者按照市场供求对利率、期限、额度等进行协商的结果，业务对象不一定服从国家宏观调控政策和产业政策的要求，完全取决于商业银行在风险和收益的权衡条件下对贷款项目的甄别和选择。因此西部政策性金融机构是为了弥补商业银行的不足而设立的，二者是互相补充、互相协调和密切合作的关系。西部政策性金融机构应杜绝目前三家政策性银行业务范围和商业银行互相竞争、边界不清的弊端，真正把西部政策性金融机构办成完全服务于政策性需要的但又满足最低盈利性目标的政策性银行。

　　2.建立全方位支持西部大开发的多层次间接融资体系。首先，要继续深化西部国有商业银行的产权改革，加快股份制改革进程，建立现代银行制度，并向国际化商业银行的方向发展；其次，要重新构建适应西部农村经济发展需要的农村金融组织体系，农业银行基层机构从农村市场退出以后，为了改变目前农村金融机构数量少、服务差、金融创新不足的状况，必须加快农村信用社改革的步伐，在坚持为“三农”服务宗旨的前提下，通过现有农村信用社和农业银行的基层机构的资产重组，不断壮大农村信用社的资本实力，努力规范经营管理；再次，适应入世后金融市场对外开放的需要，要加速发展民营银行，大力培育和加速发展产权结构良好、机制灵活、管理规范的民营银行。

　　3.大力发展资本市场，保障西部优势企业对直接融资的资金需求。目前西部大开发的资金缺口很大，不仅包括政策性资金缺口，也包括从证券市场筹措股权资本和债务资本的资金需要，因此仅仅依靠政策性银行的组建是不能解决所有资金问题的，还必须大力发展西部资本市场，防止资本市场的资金缺口倒逼政策性银行，增大政策金融的风险。其中的重点：一是我国现行的股票和债券发行政策应向西部地区倾斜，鼓励更多的符合条件的西部企业上市融资。当前我国的证券发行向基础产业倾斜，对西部地区能源、电力、水利等基础产业利用资本市场筹措资金极为有利，因此，要利用西部地区自然资源丰富、适合发展资源型工业的契机，积极规范运作，明晰产权，通过股份制改造，完善法人治理结构，将具有地区主导性、支柱性的企业推荐上市。二是要积极推进西部金融债券发行和流通体制的改革，扩大地方性中小金融机构债券发行规模，同时加快西部重点企业债券上市的步伐。三是下大力气解决西部地区上市公司国有股和法人股的流通问题，消除国有股、法人股和上市流通股所处的市场分割状态。

　　4.转变政府职能，减少直至杜绝地方政府对政策性银行贷款发放的直接或间接干预。要加大我国政治体制改革力度，转换政府职能，改革方向是将政府作为国有资本所有者的职能和作为社会经济管理者的职能分离，未来政府投资应遵循非盈利、适时诱导、保护消费者利益的原则，投资于外部性项目及公益性项目、自然垄断项目、弥补结构缺陷和总量不足并引导民间投资等领域。从源头上杜绝地方政府对政策性银行贷款发放的干预，切断政府债务风险向政策性银行转移的通道。

　　5.加大财政对西部的支持力度。西部开发是一个长期而困难的过程，对资金的需求很大，仅靠金融渠道是不能解决所有问题的。因此，在西部实现经济腾飞之前，必须发挥财政资金“四两拔千斤”的杠杆作用，比如，通过对重点发展的地区、产业和部门提供财政贴息和就业补贴，既有利于体现中央的宏观政策意图，又可以鼓励和引导民间资本及外国资本进入西部地区。这就要求实现由过去政府财政单一拨付制度向建立规范化的转移支付制度转变。其一是要按照“因素法”，科学地确立中央对各地的一般转移支付额，确保各地在税收努力与工作效率基本相同的情况下，能够享有大致均衡的公共服务水平，以改善当地的投资环境，创造民间资本和外资进人的良好条件；其二是要设立专项转移支付资金，即根据各省、区的特殊情况，拨付专款用于特定的经济社会发展目的，要认真贯彻执行中央对西部地区实行财政转移支付政策，并对西部地区的新兴行业和企业，实行差别税率制度和对特定项目减免税款。

　　6.继续推进西部地区金融开放的进程。作为我国金融体系的重要组成部分，西部地区的金融也应该加快开放的进程。一方面，要扩大西部地区利用国际金融组织资源和外国政府贷款的规模；另一方面，为了吸引外资金融机构进入西部，可以在西部比较发达的地区和城市适当放宽金融机构的准入条件，取消或放松在西部贷款业务等方面的限制，以弥补西部地区经济发展的部分资金缺口；再一方面，对一些重大项目，要积极引进国际通用的融资方式(如项目融资和证券融资等)，吸引国际资本和民间资本投资于西部，支持西部地区经济的发展。

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